《促进我省档案服务业健康发展的意见》解读
浙江省档案局
问：请简要介绍一下意见出台的背景和主要意义。
答：近年来，浙江省档案服务业发展迅速，市场份额不断扩大，整理、数字加工、寄存、档案信息集成等四大业态，市值已达十亿元规模。重点建设项目、公共部门的档案事务外包率已达80%以上。除传统业态外，互联网+档案的融合式业务拓展比较迅速。总体看，浙江档案企业群活力足，市场响应快，小而活特色明显。档案全产业链已基本形成，正在从纵向、横向两个维度拓展档案业务生态系统。但相比其它产业，浙江档案产业质量型、差异化不够，创新驱动态势还未形成，制造强，服务软。产业规模偏小、有效供给不足，职责体系不健全、行业管理薄弱，服务机构发展水平不高、从业人员素质偏低，是浙江档案服务业发展突出问题。我省对档案服务业培育与规制，总的来说手段不多，约束性不强。如何创新制度机制，突出工作重点，采取有效措施推进档案服务业供给侧结构性改革，保障我省档案事业健康发展，培育档案事业发展新动能，补齐浙江档案事业发展中这块短板，是落实五大发展理念，打造浙江档案升级版的重要组成。
问：能否介绍下《档案服务业意见》制定过程。
答：《档案服务业意见》是在浙江省档案局主要负责人亲自主持下，经调查研究、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等决策程序后，数易其稿出台的，并经省委办公厅、省法制办党内文件、行政规范性备案，该文件构成我省档案服务业发展的总体制度安排，通过制度供给，从供给侧改革，精准发力，引领促进全省档案服务业健康发展。
问：《档案服务业意见》要解决的突出问题有那些？
答：经过调研，现存问题主要有：1.市场过渡竞争，价格无序竞争，造成低价中标频现，弃标、废标时有发生，后遗症很大。2.档案行政管理部门产业扶持支持力度不大，或者缺乏有效载体，档案服务机构人员职业能力培养、职业认同感营造等档案公共服务供给缺失。3.馆室档案基础业务薄弱，标准不一，造成进场项目无法实施，如数字化加工项目，外加工承包商一般擅长流水线式规模加工，但一遇到非标准化的前期整理，就无法按预定进度、要求完成。4.行业自律组织，项目监理制等有一定需求。项目质量评价缺乏权威认定，质量纠纷解决机制缺失。5.合格承包商的市场发现手段不充分，信用评级缺失，经营主体存在鱼目混珠现象。6.已有的档案服务业管理制度实施绩效评较差，现有档案中介管理办法管制难施、培育无法，中介执法检查无法常态化。
问：《档案服务业意见》的主要思路是什么？
答：根据法律授权，有关政策，及业界需要。浙江省档案部门调整思路，注重培育与监管的平衡性，将培育放在更为突出的位置。行业管理总的思路是监管与服务相结合，注重运用档案服务质量评价、信用评价等新型监管方式。引导档案服务机构创设内控机制，努力构建能力域，提升市场竞争能力，上述思路在《档案服务业意见》中得到系统化、制度化。
问：《档案服务业意见》的主要内容及其特点。
答：（一）行业培育
支持购买服务：扩大向社会购买档案服务的范围，非涉密档案事务可均以采取购买服务方式，并将其纳入政府采购清单。向社会组织购买档案验收、项目评估、规划论证等行政辅助性技术事务。上述措施目的在于发挥财政资金引导效应，迅速让档案服务业规模扩大，同时优化档案服务政府采购结构，提高档案公共服务供给水平和服务绩效。
构建扶持平台：实施三大平台战略。一是档案创业创新平台主要依托国家综合档案馆建立档案创业实训基地，鼓励高校开发开设档案领域创新创业教育课程，在高职院校订单式培养档案服务从业人员。为初创档案服务机构提供咨询或技术服务。二是“产学研”一体化平台，围绕与档案相关的大数据开发、安全监管、物联技术等新兴领域，提供技术服务。支持档案服务机构与数据存储、数据开发、文化创意、智能制造、休闲体验等新业态企业展开合作。三是档案服务电子商务示范平台，充分发挥浙江电子商务地域优势，鼓励发展基于互联网的档案创新服务。
优化发展环境：及时发布档案服务业供需信息，为供需双方提供精准服务。会同主管部门建立档案服务外包评标专家库，创造公平公正的市场竞争环境。这方面，业界反应强烈，尤其在数字化加工、档案信息集成领域，由于档案评标专家缺失，难以对投标单位价格构成作出科学客观评定，对技术响应做档案专业的实质性评价，结果不计成本的低价中标现象屡现，为后期弃标、甩标造成隐患。为此，浙江档案部门正在从速构建档案领域专家库，与各级政府采购专家库对接。优化发展环境还将建立档案服务机构有序参与档案行政决策机制。吸收档案服务从业人员进入各级档案工作智库。并同时加大行业宣传推介力度。
（二）行业管理
政策制度：除制定档案服务业规范指引，加快档案服务业地方标准化建设外，重点要建构两项制度，制度一建立健全档案服务评价机制；制度二探索建立档案服务外包负面清单制度。服务评价制度、负面清单制度，主要是解决业界普遍呼吁的合同履行效果评价，以及业务拓展边界问题，同时也为外包单位档案工作主体责任确定范围。
主体责任：外包单位第一责任主体的内涵，主要是要切实履行档案安全领导责任、管理责任、检查责任，建立健全并严格落实档案安全和质量管理制度措施，及时消除安全隐患。档案服务机构直接责任主体的内涵，主要要健全规章制度，规范服务流程、严格管理措施、落实岗位职责、明确人员责任、强化绩效考核，确保档案安全和服务质量。档案行政管理部门行业监管责任内涵，主要要督促档案服务外包单位落实管理责任，检查档案服务外包中的档案安全、服务质量、管理措施和条件保障等情况，依法查处违法违纪行为。
合同管理：我们认为档案服务外包，除因档案对国家和社会具有保存价值，从而应负担必要的行政责任外，本质上是双方的民事行为，合同约束应该是档案服务业行业管理的基石，在合同管理发挥决定性作用的同时更好的发挥行政监管的作用，两者相辅相成，密不可分。行政管理主要功用一是对档案服务业务范围进行合理划界，二是基于档案安全理由的事前控制、事中监管、事后救济，但上述均是建立在甲乙双方合同自治的基础上。档案部门不能越位去代替甲乙双方去履行合同，不宜介入合同执行的微观事务之中。为此档案行政管理部门履职主要应推行档案服务合同示范文本，明确标的、期限、数量、价格、保密、知识产权等要求以及双方的权利义务、违约责任等内容，细化服务质量评价标准及其方式，并引导当事人将质量评价作为合同结算的重要依据，形成有效的合同约束机制。通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等采购方式择优确定档案服务供应商。对于重要的档案服务外包项目，外包单位应在发包前开展尽职调查，并将调查结果作为选择承包方的重要依据。档案服务外包单位应加强对档案服务的全程跟踪和全程监控，督促档案服务机构落实合同义务。
行政监管：为适应商事制度改革新形势，结合档案行业特点，需要重新构建档案服务业监管新模式。就职责分工而言，省级档案行政管理部门主要负责制度供给、标准制定、规划引导、服务平台、信用体系等宏观管理职能，市县档案行政管理部门主要负责行政监管、争议化解、信用评价、价格发现等职能，强化市场自我管理能力。要将监管视角立足于对档案服务合规管理、质量管理、保密管理、安全管理等的监督检查。建立全省统一的档案服务机构行业信用评价制度，依法向社会发布全省档案服务机构、从业人员和服务项目信息、从业信用记录、行业监管信息等，强化守信激励和失信惩戒。今年起，档案服务机构信用评级信息全面纳入浙江省信用体系目录（2016版），评级信息定期更新，在浙江政务服务网、信用浙江上公示。根据事中事后监管制度要求，各级档案行政管理部门应通过开展随机抽查、现场查验、风险评估、电子监管等，加大对档案服务外包事项的监管力度。探索重要档案服务外包项目监理机制。推进区域档案服务项目质量情况通报，完善服务质量监督检查机制。及时发布档案服务安全保密风险警示，督促消除档案安全保密风险隐患。将进馆单位档案事务服务外包情况，列入执法检查和业务年检范畴。建立重大档案服务质量、安全风险挂牌整改和分级督办机制，坚决防止档案安全、泄密事故发生。
行业自律：鼓励档案服务机构成立区域行业组织，发挥其在权益保护、资信认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用，开展信用评价、咨询服务、业务培训等工作。鼓励支持档案服务机构开展基于互联网的服务质量评价。探索由行业组织委托第三方调查档案服务事项成本构成并定期公布，引导市场有序竞争。将档案服务业价格指数交由档案行业组织发布，主要原因是档案服务价格系市场竞争形成，不属于政府定价目录范围，但业界、服务发包方对档案服务价格有强烈需求，档案服务业目前价格发现机制还不完善，需要第三方的价格指引，为此可以探索由档案行业协会发布价格构成及其指数的方式，在实践中不断完善，以不断提升指数的公信力。
（三）提升水平
内控机制：服务机构应系统有效地将质量管理、保密管理、风险管理等与业务流程集成。建立健全质量管理体系、建立健全保密管理体系、建立健全风险管理体系、建立健全业务管理档案。
提高素质：档案服务机构应为从业人员接受岗前教育、定期参加继续教育和业务培训提供保障，通过开展技能竞赛、业务研讨，选拔技术能手、技能专家等，促进从业人员素质提升。各级档案行政管理部门应为档案服务从业人员提供学习交流机会，鼓励从业人员参考参评档案专业职称，加大从档案服务从业人员中培养省“115”档案人才力度。